一.关于中国社区发展的几点总体认识 

　　1． 基础薄弱 

　　在中国，社区建设的理念和实践刚刚开始得到认识和发展，当前中国社区建设基础十分薄弱，表现在社区机制基础的薄弱性和社区硬件基础的薄弱性两个方面。受长期的集权统治历史和新中国建立后计划体制的影响，在中国社会生活中，政府力量强大，渗透到社会生活的各个领域，而社会自我发展机制极不健全，人们依赖“组织”的观念根深蒂固，即使在社区生活中，居民的参与意识、自我管理意识都很薄弱，社区内各种自发的社会组织亦仅以兴趣性组合为主，且组织性差、十分松散。从社区硬件设施基础看，由于社区理念、以人为本的理念发展的滞后性，很多城市，包括上海这样的大城市，在城市人口迅速扩张的过程中，为了尽快扩大城市居住空间，小区建设大多只注重满足简单的居住功能，并且具有很强的依附生产、服务生产的特点，而社区的环境、环保、交通出行配套建设严重滞后；即使是居住功能本身也只是低层次的，房型结构简单、样式单调、没有充分考虑不同家庭生活的特点。而由于投资的巨大，硬件设施建设更新的周期性很长，一旦形成，在很长时间内其使用具有明显的延续性，当前城市老住宅区社区的硬件建设，大多只能在原有不合理结构的基础上见缝插针、小修小补，不可能重新进行整体规划建设，这就意味着社区硬件设施基础的薄弱性在将来较长的一段时期内仍将继续延续下去。 

　　2． 肩负重任 

　　从社会的层面看，社区发展肩负着维护社会稳定、促进社会自我发展和推动社会结构整体转型的重大历史使命。首先，社区发展作为经济体制改革和社会转型的产物，肩负着促进体制改革、社会转型、实现“单位人”到“社会人”、“社区人”的稳步推进，维护社会稳定的社会政治功能。其次，社区发展强调社会参与，具有自下而上的运行特征，是促进实现社会自我管理、自我发展的一种有效方式。此外，从社会结构完善的角度看，社区发展作为一种新型的社会组织，是改变中国计划经济体制下政府经济社会一体化格局，促进社会发展，形成与现代市场经济发展相适应的政府、市场、社会三大结构分列的社会结构体系的一个重要载体。 

　　从社区的层面看，社区建设任务和内容的多样性特征十分明显。社区是居民物质和精神生活的共同体，在提高居民生活质量这一总体目标的要求下，围绕满足居民不断增长的物质和文化需求，社区建设的任务和内容不断增加。如前所述，当前中国社区建设包括内容很多，有制度建设、队伍建设、社区服务和社会保障、社区文化和精神文明建设、社区安全与综合治理，甚至扩展到党的建设等，而且这些内容的发展又通常各成系统，由众多的子系统、子目标组成。例如，浦东新区“十五”期间城区社区发展指标体系中，社区建设任务被分解为8大类90项。 

　　3． 政府主导 

　　如前所述，由于种种历史原因，社区内硬件建设、社区服务基础相当薄弱，当前随着收入水平的提高，人们对社区生活的要求不断提高，围绕提高居民需求展开的社区改造任务迫切。但由于自下而上的社区自我发展机制的不发育，社区发展难以自发实现，在这种情况下，中国当前广泛开展的以改善居民生活状况、提高居民生活质量为目标的社区建设，无论在决策、投入、组织行为还是居民意识上都反映出明显的自上而下的政府主导特征。街道和居委会是城市社区内的主要管理组织，其组织构成、人员任免均由上级政府决策，办公经费和人员开支亦被列入财政支出，街道和居委会的工作主要围绕完成上级指定的任务展开，其行为要对上级政府负责。尽管在法律规定上居委会属于居民自治组织，但在事实上是作为政府的延伸机构，履行政府行政管理职能。当然，不容置疑，在中国人民民主专政的制度下，政府决策和行为充分体现了民众的意志，在政府强有力的推动下，社区改造，尤其是硬件设施建设有条件在短期内得到推进和改善，也有利于维护社会稳定政治目标的达成。但在社区生活中，在这种自上而下的管理运行过程中，特定的社区居民小群体的意愿并没有能够在其居住的特定空间得到直接反映，这对于满足特定社区居民的需求、合理配置资源、调动社区居民的积极性，以及形成社会主义丰富多彩的社会生活、社区生活极为不利。 

　　4． 城市社区建设发展具有突出的紧迫性与复杂性 

　　由于国有大中型企业是支撑中国城市发展的主要依托，以国有企业改革为核心的经济改革、以及“单位人”转变为“社会人”主要发生在城市，因而城市社区发展是当前社区发展问题的焦点，具有突出的紧迫性、艰巨性和复杂性。首先，体制改革以利益调整为核心，因而不可避免地带来社会利益冲突，因而在城市社区建设中，维护社会稳定的目标十分突出。其次，在计划经济体制下，与农村社会管理相比，自上而下的城市管理更加严密，城市居民对于“组织”和政策的依赖性更加突出，因而，在城市范围内培育和推行自下而上的社区发展机制的任务更加艰巨和紧迫。此外，随着经济体制改革的推进，城市经济得到迅速发展，城市更新、改造任务日益加重，在这种情况下，城市社区建设还肩负着促进城市建设的任务，近年来上海实行“两级政府，三级管理”新体制，强化社区发展，就是适应这一发展要求的结果。 

二. 政社不分是当前中国城市社区建设中一个普遍存在的突出问题 

　　城市社区建设是新时期中国社会发展中的一个新生事物，受长期传统社会行政管理习惯的影响，在政府主导的社区管理中，在政府与社会关系的处理中，存在着明显的“政”“社”不分的错误倾向①，社区建设理念和定位不清，简单地以行政管理代替社区管理，将社区等同于行政区，单纯追求政绩而不顾“社情”，与市场经济条件下社区发展要求不相适应，值得引起重视。 

　　1． 社区管理认识上的误区：重控制，少引导 

　　中国目前的城市社区建设是在城市政府的统一领导下，自上而下通过“放权”的方式逐级推进的，最后落实在街道和居委会，社区管理即是基本由街道、居委会两级实施的，这是中国城市社区建设的重要特征，在目前也是十分必要的。但从社区的本质特征看，社区管理的发展趋势应该是“依法自治”，即按照“自立、自治、自律”的原则和思想实现“自我管理”。因而在当前的社区管理中，在加强行政管理的同时，还要特别注重寻找、引导和培育社区自我管理的新机制，以便推动社区管理的现代化发展。要注意在社区自治上下功夫，探索还居民民主自主权的途径，要坚持以人为本，发展社会主义民主，要尊重“社区人”，注重依靠社区居民大力推进社区的自我服务、自我教育、自我管理，培育“社区领袖”。而在目前的实际工作中，政府往往把社区管理简单地等同于行政管理，习惯于“官”管“民”的方式和格局，习惯于“为民做主”，一味追求对居民行政控制的方便。实际上这是传统的政府社会一体化社会管理的方式和做法，不符合现代社会发展的要求，不利于建立社会自我管理机制，在工作中也会带来不顾行政成本的不经济现象。 

　　2． 社区规模调整中的误区：“一刀切” 

　　由于自然、经济、社会条件的差异以及其他历史、人文因素的影响，客观上导致自然形成的社区规模大小不一，有的很大，有的很小。从政府加强对社区管理的角度看，针对中国城市街道和居委会规模长期偏小这一实际情况，适当调整规模完全是正确的，可以提高管理效能、节约行政资源、减少行政开支、减轻市民负担。在当前社区发展政府主导的情况下，基层政区调整对社区生活影响很大，政区边界往往形成对社区的分割，因而其调整要充分考虑社区的分布与发展。但从实际情况看，社区(街道或居委会)规模调整存在一定的盲目性，“一刀切”的现象时有发生，往往只注意了地域大小、人口的多少，而忽视了人群对社区的认同和归属。少数地方在社区规模调整中片面强调整齐划一，虽减少了人员，但社区居民不满意、不认同，带来了后遗症。 

　　3． 社区设施建设中的误区：盲目追求政绩 

　　随着社会经济水平的提高，当前社区建设中普遍都十分重视硬件建设，尤其是26个现阶段正在开展社区建设实验的城区，基本上都是各城市社会经济条件最好、财力最富裕的城区，在社区建设中投入了大量资金，建设了一批质量较高的社区服务设施，大大改善了物质条件。但不少设施由于没有很好的规划和论证，有的是根据上级领导下达的评比指标被迫建的，也有的是缺乏经验，其中有不少效益不高，使用率很低，造成浪费。少数“社区服务中心”成为领导的“形象工程”、“参观工程”，在一定程度上助长了形式主义和官僚作风，而且相互之间盲目攀比，社区服务工程越搞越大，越搞越全，造成的浪费也越来越大。社区设施和社区形态成为评价社区建设好坏的主要标准，相对来看，对以人为本的软件建设却不够重视，投入不足。硬件建设是社区建设的重要内容，对社区生活质量的提高具有重要的作用，大力加强硬件建设，改善社区环境是社区建设的重要任务，但不立足社区实际需求和能力的做法，以及忽视社区人文环境建设的情况显然违背了社区建设发展的初衷，影响了社区建设质量的提高。这一问题如不及时进行解决，将会误导社区建设发展的方向。 

　　4． 社区文化建设中的误区：求热闹，不求内涵 

　　社区形成的前提之一是社区文化的建立。社区文化的核心在于具有社区特质的社区精神，这种特质和精神需要长期的挖掘和培养，社区文化对于社区凝聚力的形成具有重要的作用。当前中国社区文化发展中对社区文化的理解往往只简单停留在一般的社区文艺活动层面，没有挖掘社区的传统文化资源和塑造社区文化特色上下功夫，在增强“社区人”的社区文化认同感上下功夫。在一些经济实力雄厚、城市改造力度大的城市，为追求城市的现代化，在旧城改造中，拆除了成片的旧建筑，在一定程度上破坏了具有历史文化价值的宝贵资源，往往造成难以挽回的损失。此外，在社区规模调整中，还存在由于机械划分“行政社区”①而导致原有的社区文化认同感的消失。文化的形成和发展具有长期性，文化贵在积淀、特色，文化不是简单地唱歌跳舞，需要用心灵去挖掘和体会；文化又是脆弱的和有形的，需要实实在在的保护和主动继承；文化需要更新，但文化发展不等于推倒重来。在当前的社区建设中，由于缺乏全面、准确的文化意识，导致行动上的盲目、简单，不及时认识到这一点，所谓的文化建设只会带来文化的破坏。 

　　5． 社区经济建设中的误区：螺丝壳里做道场 

　　社区经济是社区建设发展的重要支撑，尤其在当前的情况下，发展社区经济不仅对于扩大社区建设投入，而且在发展社区服务、推动下岗社会再就业、促进企业改革等方面具有重要的作用。但在当前的社区建设中，对社区经济的发展存在几种明显的误区。一是片面强调“市容”，相对忽视“繁荣”。由于历史原因，社区经济很多是“洞亭弄摊”，条件简陋。在抓市容整洁时，一味采取行政手段，强行拆除“违章建筑”，而在“折违”的同时，没有配套的解决就业和满足需求的相应措施，以至于形成“拆了又建”、“建了又拆”的恶性循环。二是没有规划，盲目发展街道经济。各街道不从城市的全局考虑，在辖区内竞相发展自己的企业，不仅导致城市污染，而且在“小而全”和“行政区经济”①运行下，效益低下，盲目竞争，竞争力下降，最终导致城市整体经济发展受损。中国社区经济发展，在特定的历史阶段下，对社区建设的发展和社会稳定发挥了重要的作用。但在新的历史时期，社区经济发展如何适应社会主义现代化市场经济的发展，适应现代政府管理改革的发展，适应城市建设的总体要求，需要高起点的宏观思考，但无论怎样，社区经济改革的过程中要始终注意其社会功能的合理转移和承接，否则将会给社区建设和社会稳定带来不利影响。 

　　6． 城市化进程中的误区：不重视社区发展 

　　在城市化推进过程中，推动农村社区向城市社区升级转化，对于吸纳和固定外来流动人口、维护社会稳定、推进城市化发展具有重要的作用。但在中国城市化建设中，往往片面重视经济结构的非农化，不重视社会结构的升级转化，尤其忽视了加强城市社区发展和发挥社区作用，导致出现了“城中村”、“村镇病”、“二元社区”等社区发展滞后问题。这些社区问题的社会危害十分巨大，不仅阻碍了城市化的发展和城市建设目标的实现，而且常常影响到社会稳定。